L’integrazione degli stranieri extracomunitari a livello europeo e internazionale
Esigenza ormai divenuta certamente primaria, nell’ambito di un panorama variegato di società europee prettamente multiculturali e pluralistiche, è la ricerca di una maggiore integrazione degli stranieri extracomunitari nei contesti normativi-sociali nazionali.
Il presupposto originale da cui muovere l’attuale analisi è la considerazione basilare secondo la quale le società non possano più essere considerate culturalmente omogenee, dovendo invece costruire un modus vivendi che tenga conto della grande diversità culturale e mantenga al tempo stesso unità e coesione sociale. In questa prospettiva risulta doveroso risolvere l’annosa questione legata all’integrazione politica degli stranieri extracomunitari sul territorio dello Stato, sul presupposto che il coinvolgimento di chi comunque non è cittadino all’interno dei processi decisionali non può che rafforzare la consapevolezza dei valori, dei diritti e dei doveri legati all’acquisto formale della cittadinanza.
Il quadro normativo europeo ed internazionale attualmente vigente in materia fornisce chiari elementi di valutazione, dai quali desumere l’assenza di modelli di indirizzo e di discipline in grado di incidere concretamente sulle politiche nazionali in materie delicate come quella della cittadinanza e dei diritti politici e di partecipazione dei migranti, le quali permangono ancora oggi, in larga parte, nella sfera dell’autonomia decisionale discrezionale dei singoli Paesi, in quanto considerate strettamente collegate al concetto di sovranità nazionale.
Fatta tale premessa, risultano comunque evidenziabili numerosi principi espressi a livello sovranazionale che si muovono in un’ottica di progressiva estensione agli stranieri extracomunitari dei diritti di partecipazione politica.
In primis, nota di merito va riconosciuta al contenuto dell’art. 21 della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo (adottata dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite il 10 Dicembre 1948), nell’ambito del quale si dichiara che “ogni individuo ha diritto di partecipare al Governo del proprio Paese, sia direttamente, sia attraverso rappresentanti liberamente scelti”.
Per quanto riguarda invece la titolarità dei diritti elettorali a livello locale, la previsione documentale normativa più importante resta sicuramente, ancora oggi, la Convenzione sulla partecipazione degli stranieri alla vita pubblica a livello locale del Consiglio d’Europa, siglata a Strasburgo il 5 febbraio 1992 ed entrata in vigore nel maggio del 1997.
Tale Convenzione si compone di tre sezioni differenti, delle quali solo la prima (capitolo A) necessità un’adesione obbligatoria a carico degli Stati aderenti, mentre per le altre due è possibile apporre delle riserve, consentendo così agli Nazioni di poter “adeguare” la propria adesione.
Nello specifico, le previsioni di contenuto si specificano come segue:
- nel capitolo A, il riconoscimento agli stranieri, alle stesse condizioni previste per i cittadini, delle libertà di espressione, di riunione e di associazione, ivi compresa quella di costituire sindacati e affiliarsi ad essi, ferme restando le eventuali limitazioni in relazione a ragioni attinenti alla sicurezza dello Stato, alla tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica;
- nel capitolo B, la possibilità, per le collettività locali che hanno nei loro rispettivi territori un numero significativo di residenti stranieri, di creare organi consultivi volti a rappresentarli;
- nel capitolo C, l’impegno formale per le parti di concedere agli stranieri residenti il diritto di elettorato attivo e passivo in relazione alle elezioni locali.
Gli Stati firmatari della Convenzione, tuttavia, ad oggi, sono solo 13 e di questi solo 8 hanno proceduto a ratificare il documento normativo (Albania, Danimarca, Finlandia, Islanda, Italia, Norvegia, Paesi Bassi, Svezia); la possibilità di “modulare” l’adesione alla Convenzione, inoltre, è stata sfruttata in concreto da molti degli Stati che l’hanno ratificata, i quali hanno così evitato di vedersi applicate le disposizioni più impegnative e a volte di maggior rilievo: Danimarca, Norvegia e Paesi Bassi, ad esempio, hanno scelto di escludere alcune porzioni del territorio nazionale dall’ambito di applicazione della Convenzione; Albania e Italia l’hanno invece adottata operando un opting out sull’intera Parte C.
Dati i presupposti così delineati, appare evidente come tale accordo non abbia particolarmente favorito l’estensione effettiva dei diritti elettorali e di partecipazione degli stranieri residenti: di fatto, il numero di firme e ratifiche, passati oltre venti anni dalla sua approvazione, resta tuttora estremamente esiguo.
Il Consiglio d’Europa ha provato a rilanciare la questione della partecipazione degli stranieri alla vita pubblica locale, aprendo alla firma nel novembre del 2009 il Protocollo addizionale alla Carta europea dell’autonomia locale sul diritto di partecipare agli affari delle collettività locali. Tale documento si struttura come una convenzione (entrata in vigore nel giugno del 2012) all’interno della quale si prevede il diritto di ogni persona che si trovi in uno degli Stati contraenti di partecipare alla vita politica locale, anche come elettore o candidato alle elezioni locali.
E’ certamente apprezzabile il tentativo di “rinvigorire” a livello normativo un tema di grande attualità, ma ancora oggi fonte di accesi dibattiti. Ciò nonostante restano numerose le criticità presenti, legate soprattutto all’efficacia del nuovo documento: in primo luogo, perché anche in questo caso il numero di firme e ratifiche resta notevolmente ridotto (rispettivamente 17 e 11); in secondo luogo, perché si stabilisce che le norme del Protocollo, essenzialmente programmatiche, debbano applicarsi non solo in conformità delle disposizioni costituzionali dello Stato, ma anche degli altri obblighi internazionali precedentemente stipulati.
Spostando l’attenzione in ambito europeo, cambiano i profili di analisi e appare evidente come l’intervento normativo si sia focalizzato in primo luogo sui profili legati all’azione di coordinamento sul controllo dei flussi migratori e sulla libera circolazione dei lavoratori, con atti e normative centrate sulla dicotomia tra “cittadino europeo” e “migrante non europeo”.
Di fatto, l’azione delle istituzioni europee in tema di integrazione, in particolare politica, si è focalizzata in un primo momento sulla definizione dei diritti politici dei cittadini comunitari e, solo successivamente, sulla questione dello status dei cittadini di Paesi terzi residenti in uno Stato dell’Unione e dei loro diritti politici.
In quest’ultimo ambito, le istituzioni europee hanno incentivato a livello nazionale le iniziative da adottare, senza però creare un coordinamento delle politiche statali che ad oggi continuano a procedere in modo disordinato e non omogeneo; questo ha creato un disallineamento tra gli Stati, nell’ambito dei quali solo alcuni hanno concretamente seguito la direzione tracciata dal Comitato Economico e Sociale, dal Parlamento europeo e dalla Commissione di estensione del suffragio per gli stranieri residenti di Paesi terzi.
Ciò nonostante, gli organismi europeo hanno approvato numerosi atti che, seppur non giuridicamente vincolanti, hanno assunto nel tempo una rilevanza sicuramente non trascurabile.
La risoluzione n. 136 del 15 gennaio 2003 del Parlamento europeo (approvata nell’ambito della Relazione annuale sui diritti umani nell’Unione) è un atto di tutto rilievo, nell’ambito del quale si raccomanda agli Stati membri “di estendere il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali e del Parlamento europeo a tutti i cittadini di Paesi terzi che soggiornino legalmente nell’Unione europea da almeno tre anni”.
Nell’ambito dei “Principi fondamentali comuni dell’Unione europea in tema di integrazione”, adottati dal Consiglio Giustizia e Affari Interni nel 2004, sono numerosi gli esempi peculiari:
- il Principio n. 6, il quale stabilisce che “l’accesso degli immigrati alle istituzioni nonché a beni e servizi pubblici e privati, su un piede di parità con i cittadini nazionali e in modo non discriminatorio, costituisce la base essenziale di una migliore integrazione”;
- il Principio n. 9, il quale afferma come “la partecipazione degli immigrati al processo democratico e alla formulazione delle politiche e delle misure di integrazione, specialmente a livello locale, favorisce l’integrazione dei medesimi”.
Anche la comunicazione “Agenda europea per l’integrazione” (COM(2011)455), presentata il 20 settembre 2011, riafferma tali enunciazioni e promuove ampiamente la rimozione degli ostacoli alla partecipazione politica degli immigrati, attraverso un maggiore coinvolgimento dei rappresentanti degli stessi nell’elaborazione e nell’attuazione delle politiche e dei programmi di integrazione.
In conclusione, quindi, si può affermare che nonostante lo spazio di azione per politiche europee e di livello internazionale resti tuttora ridotto, non va sottovalutata la funzione “culturale” che simili documenti esprimono, al fine di incentivare cambiamenti, se non nell’immediato, quantomeno in prospettiva futura.
A tal scopo, si sottolinea la presenza a livello internazionale di vari dispositivi di democrazia diretta e partecipativa che sembrano ispirarsi e reggersi al principio di inclusione; esso, di fatto, comporta che “tutti”, “chiunque” o “il pubblico” possano intervenire nelle procedure previste, aprendo in tal modo il sistema alla partecipazione di soggetti che presentano posizioni sociali o giuridiche meno tutelate (come gli stranieri). Ed è anche grazie al coinvolgimento in processi partecipativi come questi che il “non cittadino” può rafforzare la consapevolezza dei valori, dei diritti e dei doveri connessi con l’appartenenza ad una comunità.
Maria Grazia Migliazzo
